摘要：自2003年以来，世界银行本着为了解和改善全球企业的监管环境提供客观依据的目的，通过问卷调查、实地考察以及研究当地政策、法规的方法，对全球190个经济体的营商环境进行评估打分，按照得分高低排序，并发布《营商环境报告》。在2019年发布的《2020年营商环境报告》（Doing Business 2020）中，我国虽然较上年的名次提升了15位，但是由于多项一级指标尤其是“办理破产”这一项指标的得分较低，使得整体排名仅位居第31位。本文意在通过研究世界银行发布的“办理破产”指标的评估依据和衡量标准，分析我国在该项指标的失分因素，探索破产审判时间、费用成本的优化路径，助力提高办理破产指标，营造良好营商环境。

关键词：营商环境 办理破产指标 时间成本 费用成本 

一、我国“办理破产”指标得分情况分析

世界银行发布的《营商环境报告》，不仅是100多个经济体的期末大考清单，也是全球的投资风向标，对各个经济体吸引投资、改革法律和发展经济起到了巨大的促进作用。目前，世界银行发布的评估指标有“开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、缴纳税费、跨境贸易、执行合同、办理破产”共十个一级指标。“办理破产”一级指标项下又包含“回收率”和“破产框架力度指数”两个二级指标，各占50%的权重。其中，“回收率”即清偿率，是关于破产时间（具体是指从债务人违约到最终实现继续经营或是零散出售，即从债务人违约到债权人受偿为止）、成本（具体指破产中产生的费用与债务人财产价值的百分比）、结果（资产零散出售还是企业继续经营）及贷款利率的函数；“破产框架力度指数”是对一个经济体现有的破产法律框架的充分性和完整性进行评估，包括“破产程序的便利启动”“管理债务人资产指数”“重整程序指数”“债权人参与指数”,破产框架力度指数的有效性是上述四个指标的总和。

纵观2017年、2018年、2019年世界银行发布的《营商环境报告》，我国“办理破产”指标的排名从第53名下降到第56名，但是该项指标的得分是却是完全没有任何变化的，排名下降是由于其他经济体在该项指标得分的提升导致的。2019年，我国颁布《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》，通过对共益债务、债权人权利、保证人破产、已生效法律文书确定债权、非现场表决等内容的规定，调整司法规则，逐渐向世行的评估标准靠拢。除此之外，还出台《全国第九次民商事审判会议纪要》，明确债务人自行管理的条件、重整中担保物权的恢复行使、管理人履职保障等内容。虽然世界银行有关专家对我国司法解释的效力提出过疑虑，但是经过我国相关人员不懈的沟通阐释之后，上述司法解释最终被世界银行纳入评价体系。在世界银行2019年发布的《2020年营商环境报告》中，我国“办理破产”指标的得分为62.1份，比之前55.82分提升了6.28分,该项指标的全球排名从第56名上升到第51名（详见表1）。

表1　《2020年营商环境报告》中我国“办理破产”指标得分情况

从世界银行发布的营商环境报告内容看，我国在“办理破产”指标上的得分较少，尤其是“回收率”指标。在世界银行公布的《2020年营商环境报告》中，我国的破产回收率为36.9%，而日本的破产回收率高达92.4%，几乎是我国的三倍，美国、澳大利亚和中国香港的回收率也都在80%以上；我国的破产时间平均值为1.7年，日本的破产时间平均值只有0.6年，破产时间平均值最短的奥尔兰更是达到了惊人的2个月；我国的破产成本花费为22%，是日本的5倍多（详见表2）。

表2　《2020年营商环境报告》中“办理破产”指标得分情况对比

通过对比可以发现，过长的时间成本和过多的费用成本是导致我国“回收率”指标较低的主要因素，较低的“回收率”又是直接导致我国“破产办理”指标得分较低的主要因素；因此，优化时间、费用成本，不断探索节省时间成本、节约费用成本的路径，是提升我国“回收率”的主要方向，也是提高我国“办理破产”指标得分的重要途经，更是提升破产审判效率、营造良好营商环境的必由之路。

二、优化破产时间、费用成本，提升回收率和办理破产指标的路径和建议

回收率的提升，时间、费用成本和效果是直接影响因素。但是，从根本上影响债权回收率的因素，则可能涉及一国的政治、经济、文化等诸多个方面。本文将围绕破产审理的成本、效率、结果，从破产法律和制度体系完善、破产程序健全、破产队伍建设、破产文化普及四个方面提出合理化建议，以期助力提升“回收率”，提升办理破产指标，提高我国营商环境的法治化水平。

（一）完善破产法律和制度体系，提升“办理破产”指标

1.加强立法工作，完善破产法律体系。我国现行的破产法全称为《中华人民共和国企业破产法》，是一部仅针对企业出现资不抵债等破产情形时适用的法律。《营商环境报告》中的许多国家已经确立了个人破产制度，但是在我国个人破产制度仍旧停留在热议的阶段。而在一个完整的破产制度中个人破产制度是必不可少的，显然我国的破产制度还处于“缺胳膊”“少腿”的不完整的阶段，既没有自然人破产内容，也没有统一的简易破产程序。因此，通过立法的形式，不仅是完善我国破产制度的必经之路，同时也是提升我国“办理破产”指标、营造良好营商环境的重要途经。除此之外，破产法律体系的完善，还有赖于民法典、民事诉讼法、公司法等与破产相关法律的修订和完善，以达到法律适用的准确和统一。

2.加强破产配套制度建设，完善破产制度体系。破产案件的办理不仅需要人民法院与管理人的通力配合，地方政府及其各个职能部门、其他非政府组织机构的配合也是破产案件顺利进行不可缺少的因素。破产案件的有效办理，除了要考虑案件本身的复杂性之外，还需要考虑法院及管理人与地方政府、非政府部门的协调结果。因此，需要建立一套与破产审理息息相关的行政配套制度，一方面需要通过颁布政策和法律的形式，制定一套针对破产有关的行政审批、主体注销、税费减免等法律法规或制度规范，为市场主体的退出提供法律和政策支持；另一方面，各级法院要积极通过府院联动协调机制，与政府之间建议一套高效、可行地符合地方特色的行政配套机制。通过破产配套制度的建立和完善，保障破产案件协调、顺利推进，优化破产时间、费用成本，提高办理破产指标，提升营商环境水平。

（二）健全破产审理程序，缩短破产时间，加快破产进程

建立健全繁简分流机制和快速审理程序。办理破产案件，应当通过程序简化和归并、破产事务集约办理、加强破产信息化建设等措施，提高工作效率，节约破产成本。《全国法院破产审判工作会议纪要》明确要求建立破产案件审理的繁简分流机制,对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产清算、和解案件，一般应当适用快速审理方式。各地高院和中院积极响应，纷纷出台破产案件简易审理指引，通过规定缩短债权申报期限、简化债权人会议、简化公告等内容，实现破产案件快速审理的目标。但是，由于简易破产案件缺乏统一的判断标准，各地法院对简易破产案件的判断标准也不尽相同，导致快速审理程序在破产案件办理中极少适用。需要通过立法或最高院以司法解释的方式确定简易破产案件的统一标准，促使繁简分流机制和快速审理程序尽快落地，推定破产案件高效审理。

另外，还可以通过加强人民法院审理破产案件的审限管理和管理人履职完成工作任务的时限管理的方式，缩短破产时间。法官和管理人应充分发挥主观能动性，采用智能化、信息化、多元化手段完成破产案件工作任务，进一步缩短破产时间、降低破产成本，提高破产效率。

（三）加强破产队伍建设，提升法官和管理人的专业能力

1.加强破产业务培训，注重提升法官和管理人的破产专业能力。破产案件审理法官和管理人在整个破产案件的办理中都占据着至关重要的地位。法官的专业能力对破产案件的审理和走向有着决定性的作用，而管理人的业务素养对破产案件的审理也有着不可或缺的影响。破产案件的审判团队和管理人团队的业务培训应当常态化、统一化，切实提升专业化能力，培养复合型破产人才，提高业务能力，推进破产案件办理。

2.及时、集约选任管理人，加强管理人的履职保障。管理人作为由人民法院选任和监督的接管债务人财产并负责对其保管、清理、处理、分配等的专门机构，在破产案件中，承担着管理和清算等繁重的工作任务。为了促进破产案件的高效审理，人民法院在破产申请审查阶段，可以同步开展指定管理人的准备工作。管理人可以采取摇珠方式随机选定，也可以采取竞争方式选定；甚至还可以通过主要债权人共同推荐或者债务人、债权人协商一致等方式选定；对于符合条件的有关联性的破产案件，也可以指定同一个管理人。另外，除了完善相关法律、法规的内容，保障管理人履职之外，在法院与政府建立府院联动协调机制时应进一步明确管理人的身份和地位，同时要对故意不支持、推诿协助管理人履职的行为，予以相应的训诫或处罚，增强社会各界对管理人履职身份的认知和支持。对于管理人勤勉尽责履职，为办理破产节省时间、费用成本的行为要予以嘉奖和肯定。确保管理人在破产案件中发挥应有的积极作用。

（四）普及破产保护理念，弘扬破产制度价值

首先，要普及破产制度的社会功能和基础性地位，强调破产对于拯救危困企业、稳定社会经济的重要作用，消除破产即逃债、破产即失败的负面认知，消除破产与吉兆挂钩的错误认识。其次，要宣传破产制度的包容精神，强调破产制度对诚信经营却遭受不幸的债务人提供重头再来、重新开始的机会，营造宽容、诚信的破产法律文化氛围。最后，还要大力弘扬法治化破产理念，引导社会公众对企业破产保持正确认知态度，宣扬破产制度对实现实体正义和程序正义的重要意义，着力提升全体社会成员对破产制度的信赖和认同感。

三、结语

在世界银行发布的《2020年营商环境报告》中，尽管我国的营商环境排名从46名提升至31名，各项指标得分也都有了大幅度提升，但是在“办理破产”指标的排名却位于第51位，仍旧比较靠后。通过分析我们可以发现，我国在“办理破产”指标中存在较多的冤枉失分,造成失分的因素也有很多。因此，我们亟需一部统一、完整、可行的破产法，除此之外，也要求我们在办理破产案件时，要将“集约化”“信息化”和“规范化”原则贯穿始终。全面优化创新破产办理机制，优化时间、费用成本，充分发挥破产审判在完善市场主体拯救和退出机制等方面的职能，助力提升我国“办理破产”指标，助力营造良好营商环境。

作者：河南仟问律师事务所 何晓航律师